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作者： 章立凡, 文章来源
三次「国进民退」的历史教训
清末以来，中国发生过三场「国进民退」，第一场引爆了辛亥革命，第二场导致了国民党政权的垮台，第三场将国民经济拖到了崩溃边缘。如今山西省对煤矿的整合重组虽然结束了，但又一场关于「国进民退」的争论却远未止歇。事实上，从国际金融危机爆发以来，中央各项刺激经济政策和投资，主要作用于国有企业，新一轮「国进民退」大有潮涌之势，对民营经济的生存环境及未来信心是很大的打击。
民富才能国强，独大未必为公。在国民经济格局中，统筹兼顾，全面协调国企与民企的发展关系，逐步推行国有企业的民营化，重点扶持民营企业的发展，都是必要的，片面扶植或压抑其中一方，都会影响经济发展的可持续性。
清末以来，中国历史上先后发生过三场「国进民退」，结果第一场引爆了辛亥革命，第二场导致了国民党政权的垮台，第三场将国民经济拖到了崩溃边缘。历史已经证明：「国进民退」没有可持续性，「国民共进」才是人间正道。
第一场「国进民退」：引爆了辛亥革命
鸦片战争以来，列强的坚船利炮轰开了大清的门户，西方先进的生产力和自由贸易，使中国传统的自然经济面临解体。清政府不得不「师夷长技以制夷」，洋务运动由此发生，但其主体思想仍是国家资本主义的。
洋务派创办的中国近代工商业，始于军事工业，继而发展到与民用有关的行业。但官营企业管理不善、贪污浪费等弊端日显，加上资金短绌等困难，李鸿章在 1872 年提出「官督商办」政策，开启了国有企业私有化的一道门缝。利用官督商办形式经营的大型民用企业，主要有轮船招商局、开平矿务局﹑中国电报局﹑上海机器织布局和汉阳铁厂等。
这些企业的私人投资，有很多来自权贵官绅。他们在经营上享有免税﹑减税﹑贷款﹑缓息以及专利等优惠和特权。由于产权不明，一些戴上了红帽子的「官督商办」企业，实际上是官商合流，肥水流进了私人腰包。其中最典型的，是多家「国企」的老总盛宣怀，亦官亦商的双重身份，使他成为化公为私的最大获利者。
清政府对于发展私人资本一直摇摆不定，长期没有开放私人创办新式企业。统治集团内部一部分人仍将官督商办企业视为官产，要求防止民间资本坐大；另一部分人则主张发展私人资本，非此不能走上富国强兵之道。直到甲午战败，国力衰微，《马关条约》又规定外人可在华设厂投资，民间设厂的限制才被取消，敕令官办企业「从速变计，招商承办」，并鼓励私人兴办企业。这是近代历史上第一次「民进国退」。
据估算，从 1894 年到 1913 年的产业资本总量看，民族资本的增长超过了官僚资本：官僚资本规模增长倍数为 4.32，年增长率为 9.2％；民族资本规模增长倍数为 20.45，年增长率为 17.5％。同时需要指出的是，以往的历史表述，笼统地将国家资本和官僚资本混为一谈，其实两者是有区别的，后者是从国家资本中蜕变而出的权贵私人资本。
清政府对纺纱、碾米、造酒等行业开放民营，而对航运、电报、铁路等行业仍舍不得撒手。1877 年，部分官僚发动了将招商局收归国有的攻势，被李鸿章强压下去；李逝世后，袁世凯出任直隶总督兼北洋大臣， 1902 年，他将盛宣怀掌控的电报总局收归官办，压价收回商股；继而夺去盛的招商局督办一职，改派亲信杨士琦出任。
1908 年，盛宣怀在李莲英的支持下东山再起，出任邮传部右侍郎。他发动电报总局商股股东与清政府交涉，挽回了部分投资损失。同年光绪、慈禧崩逝，袁世凯罢职闲居，盛又以经营亏损为由，于翌年召开招商局股东大会，选举自己为董事会主席，将招商局完全改为商办。上述事件背后，既有官僚集团之间的争斗，也交织着官商矛盾及中央与地方的矛盾。这种改制现象一直持续到民国初年，北洋政府结束时，约有 44 个官办、官商合办企业实现了由官营到民营的转变。
1911 年，盛宣怀进入「皇族内阁」，出任邮传部大臣，统管铁路、电报、航运、邮政，俨然成为朝廷重臣。为了扩张自己的权力范围，盛宣怀一改过去的主张，出台了一项「国进民退」政策，触发了四川保路风潮，最终导致了清王朝的覆灭。
铁路于 1865 年引入中国后，其经济上的重要性日益凸显。1904 年，官办川汉铁路总公司在成都成立，1907 年改为商办，1909 年宜昌至万县段开工。与其他省份募集的商股不同，四川的铁路股本主要源自「抽租股」，一般是随粮强制征收，值百抽三，相当于政府摊派集资。就股权而言，川人无分贫富贵贱，都与这条铁路利益攸关。
1911 年 5 月，在盛宣怀力主下，清政府突然宣布「铁路干线国有」，并与英、法、德、美四国银行团签订粤汉、川汉铁路的借款合同，以两湖厘金盐税担保，借款 600 万英镑。规定两路聘用外国总工程师，四国银团享有修筑权及延长继续投资的优先权。铁路国有化，列国不乏先例，铁路民营也确实存在资金不足、管理不善等弊端。在民族主义大潮风起云涌的时代背景下，铁路国有政策虽不无经济依据，但朝廷朝令夕改，在官办民办之间来回切换，却更有出卖路权、与民争利之嫌。
当时两路均已发生巨额亏损，竣工遥遥无期。政府以国家股票赎回了湖北、湖南、广东的商股。因各省商股亏损程度不同，故在赎回时的待遇也不同，两湖最优，广东次之，商民虽有抗议，风潮很快平息。但四川的 1400 万两股金中，有 300 万两亏空政府不予认可。川省铁路股份中有很大比例来自下层民众，既不能退回股金，换股条件又低于其他省份，难免激起民愤，一场路权风暴由此爆发。
6 月 17 日，成都各团体两千余人成立「四川保路同志会」，提出「破约保路」口号。全川各地各团体保路同志分会相继成立，会员迅速发展到数十万。8 月间出现了群众性的罢市、罢课风潮，进入 9 月后，更发展为全省抗粮抗捐。署理四川总督赵尔丰诱捕保路运动领导人，封闭铁路公司和同志会，开枪镇压请愿群众。同盟会联合哥老会等反清会党发动起义，川省形势全面失控，清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压，武昌兵力空虚，革命党人于 10 月 10 日首义成功。随着各省纷纷独立，清室被迫宣布退位，历史从此翻开了新的一页。
盛宣怀是近代影响巨大的实业领袖，在政商两界长期左右逢源；端方、赵尔丰也都是清廷中的「新派」能臣，其识见远非颟顸的守旧官僚可比；这些体制内新锐人物及各省的立宪派士绅，推动着清末的「预备立宪」潮流，与同盟会为首的革命派展开竞争。「不审势则宽严皆误」，当经济维权事件演变为官民间的大规模群体对抗，引燃了革命的导火索，体制内革新派精英也难逃玉石俱焚的下场。
第二场「国进民退」：拖垮了国民党政权
如果说清末的「国进民退」有较鲜明的人治特色，国民政府的「国进民退」则带有深刻的团体烙印。国民党的前身同盟会继承了会党传统，而「以俄为师」重建的国民党，融入了列宁式政党的集权血液。其经济政策中的威权主义色彩，随着外患的加深和权力的膨胀而日益凸显。
1927—1937 年间被称为中国民族资本主义的「黄金十年」，民间资本与国家资本并行发展，互有消长，民族工业资本年均增长率超过 8%。民营企业在纺织、矿业、交通、电力等经济领域占有优势。到抗战爆发前的 1936 年，中国全国工业资本（包括矿业）约有 13.76 亿元，其中民营资本约为 11.7 亿元，官营资本只有 2.06 亿元，约占 15%。抗战头三年，后方民营工业投资也超过战前全国平均额。
1930 年代发生的世界经济大萧条，令计划经济思潮在国际上崛起，也影响到国民政府的主政者。蒋介石欣赏纳粹德国的「统制经济」，行政院副院长兼财政部长宋子文心仪苏联的「计划经济」。国内企业家和学者也在一定程度上认同计划经济。例如卢作孚就主张：「在计划经济原则下，政府所必须直接投资经营的事业，只限于人民不能经营的事业，此外，则皆投资于人民所经营的事业，而让人民管理其盈亏成败。政府只站在全盘产业的管理地位上，管理其相互关系，管理其相互配合的关系，而奖励指导帮助每一桩事业，但不直接管理每一桩事业。」
「九一八事变」后，政府开始转向战时体制，重点发展国营企业。1934 年原国防设计委员会改组为资源委员会，由军事委员会领导，管理全国工业建设，推行重工业建设计划，成为权力最大的经济主管部门。
「七七事变」后，国民政府成立中央、中国、交通、农民四大银行的联合办事处（四联总处），对金融实行国家垄断；同时通过资源委员会控制战争资源，对经济实行全面干预。1939 年国民党五中全会正式确立国营工业的中心地位后，政府片面扶持国营工业，国家资本入侵到面粉、火柴、纺织、电力、交通等民间资本的传统领地，并迅速占据优势。在一党专政体制下，孔、宋等豪门为代表的官僚资本，乘机凭借体制权力驾御经济形势，化公为私，与民争利，大发国难财。
到抗战后期，国家资本和官僚资本已处于压倒性优势。通货膨胀、金融垄断、物资统制，国家资本和豪门权贵的压迫侵夺，令民营工业处境日艰。战时的金融垄断、物资统制和通货膨胀，导致民营工业借贷无门，资源匮乏，在国家资本和官僚资本的压迫下日益萎缩。
抗战胜利后，国民政府忙于复员接收，军工订货大部停止。很多民营厂家发不出工资，濒临破产境地。而当局却将其视为累赘，不闻不问。民营企业家们不甘坐以待毙，依托迁川工厂联合会、中国工业协会等团体，不断与闻国是，参加宪政运动，呼吁「经济民主」，决心联合抗争。他们要求参加政府对敌伪工矿业的接收和复员工作，要求继续订货并收购产品，要求发放紧急工贷以渡难关。
战后国民政府又接收了大批敌伪产业，不仅导致了政权的腐败，也加大了 「国进民退」的比重。在经济部接收的 2243 家工矿企业中，除保管未处理者 448 家外，转由经济部直接经营或移交资源委员会等机关经营者 1017 个，发还原业主者 298 个，标售给民间经营者 441 个，其中电厂因多系国营或战前已有原主，未作标售。战后民营工业资本仅恢复到战前的 78.6%，官僚资本则突增至战前的 2.8 倍，「国进民退」已成定局。
这场「国进民退」的后果，是民营工厂大批倒闭，工人失业；迅速膨胀的国营企业腐败滋生，效益低下，出现泡沫化。社会通胀失控，物价飞涨，政府税收锐减。及至国民政府意识到危机，出于扩充税源等考虑，试图改推「国营事业民营化」来补救，但大错已经铸成，民间资本已衰败到无力接盘，令这一方案无疾而终。
国营企业腐败，民营企业衰败，这些弊端是一党专政体制所无法解决的。财政崩溃、民心思变和军事失利，最终导致了国民党政权在大陆的倾覆。
第三场「国进民退」：延迟了中国现代化
1949 年中华人民共和国成立时，承诺私人资本主义将有一个较长的发展期。建国《共同纲领》确认「使各种经济成分在国营经济领导之下，分工合作，各得其所，以促进整个社会经济的发展」。在经济恢复时期，国家推行「公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流」的经济方针，促进不同所有制的企业发展。政府针对当时私营工商业遇到的困难，实行国家委托加工、订货和收购，优先保证有关国计民生的行业发展。截止到 1952 年，私营工商业拥有 380 万职工，其工业产值约占工业总产值的 40% 左右。与此同时，一批有代表性的私营工商业开始被纳入国家资本主义体制，先后实现了公私合营。
1952 年 1 月到 10 月间开展的「五反」运动，摧毁了企业家们的信心，在巨大的压力下，很多人都不想继续经营下去。1953 年毛泽东提出「过渡时期总路线」，决定提前发动社会主义革命，《共同纲领》的承诺事实上已被取消。当年 12 月，全国 60 多家金融企业率先实现全行业公私合营，成立统一的公私合营银行。
1954 年宪法规定：对资本主义工商业采取利用、限制和改造的政策。政府通过没收旧官僚资本、推行国家资本主义、统购统销、农业合作化等手段，逐步掌握经济命脉后，开始推行「对资改造」。随着社会主义革命的提前发动和农业合作化高潮的到来，为了让「资本主义绝种，小生产也绝种」，「对资改造」在 1955 年 11 月全面正式启动，事实上废止了 1954 年宪法中「国家依法保护资本家生产资料所有权和其它资本所有权」的条款。
根据当时的赎买政策，对私营企业进行了清产核资，但公方一言九鼎，私方毫无发言权。据统计，1956 年全国公私合营企业的私股总额为 24.2 亿元，并据此对私股支付年息 5% 的定息，领取定息的私股股东共 114.2 万人。此前私营企业缴纳重税及摊派公债后的盈利率约为 10%，这种还本付息的赎买方式，略似当今之封闭式保本基金，但息率不仅低于盈利率，甚至低于存款利率。
1956 年底全行业公私合营完成，全国 99% 的私营工业户变为公私合营，商业户中大多数实现了公私合营或合作化。公私合营后的私方人员，在企业管理上有职无权，其管理经验不被重视，政治上沦为「改造对象」。当时资本够 2000 元即划为资本家，95% 的人领取的定息月均只有几元钱。很多人宁愿放弃定息，以摘下尴尬的「剥削」帽子。
据说定息将发放七年，但毛泽东又说：「七年虎头，五年蛇尾，到第三个五年计划。如果还需要延长，到第四个五年计划还可以拖下去。」到 1966 年毛泽东发动「文化大革命」，资产阶级从 「改造对象」变为「专政对象」，定息在同年 9 月停止支付，总共支付了 10 年，相当于全部私股股本的 50%，未经任何合法手续，公私合营企业全部变成了国营企业。
「文革」结束后，开始给原工商业者落实政策。在 1979 年 1 月的落实党对民族资产阶级政策问题座谈会上，中共中央统战部部长乌兰夫提出八项措施，其中规定：「文化大革命」中被抄走的财物和被占用的私人房产应该发还，过去被扣减的薪金应该补发，以前应领未领的定息可以补领。1981 年又从当时在世的 86 万原工商业者中，区别出劳动者 70 万人，约占 81%，这些人已被改造、专政了 25 年。
随着国家的改革开放和民营企业成为国民经济中的重要组成部分，历史经历了一轮否定之否定。对私营经济和对公民私有财产的保护条款相继写入宪法，向 1954 年宪法回归，《物权法》也于 2007 年公布实施。但就原公私合营企业的私股产权而言，对公民财产权利的保护，仍存在法理逻辑和司法实践上的悖论。
政策毕竟不能代替法律，建国以来政策上的多次变化，给政治、经济生活造成了无数折腾。就历史上国家对公民的伤害作出赔偿，在法制国家负责任政府中多有先例。因为只有取信天下，才不会导致企业家对长期稳定发展缺乏信心，相率以短期行为谋利。
第三场「国进民退」比前两场更加彻底，全国吃上「大锅饭」，市场经济被消灭，同时也消灭了从传统到现代形成的工商业文明。国家吃完「苹果」吃「葡萄」，掌控全国财富资源后，发动了「大跃进」这样的全国性瞎折腾，引发了持续多年的大饥荒，经济全面滑坡。国内、党内矛盾的日益激化，又酿成历时 10 年的「文革」，最终将国民经济拖到崩溃的边缘。与此同时，战后处于同一起跑线上的日本及亚洲「四小龙」先后起飞，中国的现代化进程至少被延迟了 20 年。
改革开放 30 年后：重新面对「国进民退」
站在「文革」的废墟上痛定思痛，才有了 1980 年代的改革开放。民营经济的复活，给国民经济注入了新的活力，历经 30 年的休养生息，民营经济重新成为国民经济的重要组成部分，比重和增长速度超过了国有经济，贡献了一半以上的 GDP，提供了大量就业岗位，成为国家的主要税源。我国企业的 99% 为中小企业，其中 80% 为民营。
回顾 30 年来经济改革的得失，在承认成就的同时也须看到，我们的经济改革从一开始就没有建立公平健全的金融、税收体制：国家垄断了金融渠道，国企、民企融资待遇不平等。
与国有大型企业及权贵资本相比，中小型为主的民营企业至今仍受到不平等待遇。它们像大国企一样向国家纳税（个人股东分红还要缴纳个人所得税，相当于重复纳税），同时却很难从国有银行正常融资，平等享受纳税人的国民待遇。有调查数据显示：目前中国企业融资中 80% 左右来自银行信贷，但信贷总量中 80% 左右资金投给了大企业；而有80%左右的中小企业从来未向银行贷过款。
中小企业获取国家专项资金扶助的渠道也十分狭窄，掌控这类资金的权力部门周围都有一批机构乃至个人，截取资金额 30%—50% 的「咨询费」，有的甚至内外勾结通吃，成为某些人遵奉的潜规则；到一些政府部门办事，除了僵硬繁复的官僚程序，还有明里暗里的要挟索取，行政成本不菲；规模和财力也限制了人才的引进，很难组建和保持高素质员工队伍，在竞争中越来越陷于劣势。
体制框架限制挤压了中小企业的生存空间，导致企业经营困难，迫使企业不得不以短期行为求生甚至违规操作，这又影响到对民营企业的诚信评价，令其融资更加艰难，生存状态雪上加霜，形成恶性循环。中小型企业抗风险能力原本脆弱，当国际金融危机来袭之际，便首当其冲地成为牺牲品，面临退货、停产、倒闭或被兼并的命运。
与此形成鲜明对照的是，在刺激经济四万亿元「大蛋糕」中，央企因分得了最大的份额而在不景气中逆势「野蛮成长」，迅速「巨无霸」化。去年股市冲高狂跌，楼价不降反涨，多起「地王」争夺战硝烟弥漫，诸多违背经济常规的表象，不难追索幕后兴风作浪的巨资来源。
以泡沫治理泡沫，后果堪虞。以往的投资偏向金融、商业投机而不是实业振兴，偏向股市、房地产而不是制造业。前年一场股灾，荡涤了一亿中产阶层；去年楼市的非理性狂涨，已使 80 后、90 后的新生代，终生买不起房；这些都将加剧社会的两极分化。如果不对当前「国进民退」的势头加以遏制，势必影响中国日后的产业结构和经济走势，不利于长期稳定发展。